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健全国家监察组织架构

发布时间:2020-04-08 09:19

 

  习总在十八届六中全会上指出:“要党对党风廉政建设和反工作的统一领导,扩察范围,整合监察力量,健全国家监察组织架构,形成全面覆盖及其公务员的国家监察体系”,并强调“要做好监督体系顶层设计,既加强党的监督。

  习总在十八届六中全会上指出:“要党对党风廉政建设和反工作的统一领导,扩察范围,整合监察力量,健全国家监察组织架构,形成全面覆盖及其公务员的国家监察体系”,并强调“要做好监督体系顶层设计,既加强党的监督,又加强对的监督”。这一论述深刻阐明了构建中国特色社会主义国家监察制度的基本思,指明了框架下反体制机制的方向。

  从“健全国家监察组织架构”的基本思看,要党的统一领导,扩察范围、整合监察力量,形成全面覆盖及其公务员的国家监察体系。在我国人民代表大会制度和“一府两院”的结构中,监察组织隶属,国家监督职能是通过行派生的监察权、检察权派生的侦查权来实现的。健全国家监察体系,就要改变监督权的配置模式,将部分审计、监察、侦查等执法权能从行和检察权中分离出来,提升整合为集中统一的国家监督权,在国家层面上拓展和丰富监督对象和监督内容。

  从“健全国家监察组织架构”的基本职能看,国家监察体系设计既要体现党的绝对领导,从组织体制上确保国家监察职能在纪委负责的框架下开展;又要体现原则和人民代表大会制度,由人民代表大会选举产生。建立国家监察机构,意味着进一步调整现行纪检监察合署办公体制,明确监察机构的国家职能。职能属于监督,在参与党的领导过程中实施,以党的先进性、性;国家监察职能属于国家监督,在参与运行中实施,以确保和公务员廉政勤政。

  从“健全国家监察组织架构”的基本要求看,既要加强党的监督,又要加强对的监督。现行的国家监督体制为党风廉政建设和反斗争的深入开展提供了有力的保障和组织,特别是随着纪检监察体制的深入,党委主体责任和纪委监督责任得到落实,党的监督空前加强。但是,对和公务员的监督还不尽人意。

  从“健全国家监察组织架构”的基本原理看,确保国家的人民性,是中国的执政。无论是党的领导权还是国家,都要服从人民的意志,受人志的约束。我国反机构体制,健全国家监察组织架构,就是将党的反意志为国家意志,从而支配国家监督对和公务员是否“为人民谋利益”而实施监督。

  随着国家治理体系和治理能力现代化的推进,如何克服当下以纪检监察为主导、检察司法为保障的模式弊端,是值得深思的重大问题。

  一是监督机构力量分散,惩防不力。国家监督职能分散于各级纪检监察机关、的预防局、各级检察机关的查办和预防职务犯罪机构,这些机构职能重叠、边界不清,难以形成合力,且执行法律不一、执行标准不一,很难形成稳定、规范而高效的配合衔接机制。据不完全统计,2005—2014年因、玩忽职守等行为受党政纪处分者达1012179人,但被移送司法机关处理的仅38636人,约占总数的3.82%。

  二是监督机构隶属地方和部门,性有待加强。现行反腐体制中,监督权是行和检察权派生的,国家没有统一集中的监督权。从以来查处的68名省部级官员犯罪案件看,均与反腐监督缺乏性有关。监督机构隶属地方和部门,其功能受到,行为的发现机制失灵、防范机制失效、惩治机制乏力,同级监督形同虚设。由此最大的危害是,无法对地方和部门领导进行日常监督,只能寄希望于中央查处,一旦中央监督不到位,极易“养虎遗患”。

  三是监察功能被遮蔽,非党公务员纪律约束有待加强。纪检与监察合署办公虽然有助于克服重复、交叉乃至冲突等问题,但也诟病。从揭露和查处的党政机关事业单位案件看,系统性、区域性、塌方性、家族性,大都起源于对资源分配、行规的违反和不力。据统计,2015年全国查办的拆迁、医药卫生、生态环保、扶贫救灾等民生领域犯罪案件涉案达32132人,其中非党人员占45%,同比上升3.3%,出非党公务员的纪律约束存在空白地带。

  四是反刑事司法呈同体监督,司法反腐公信力存在隐性流失。刑事司法关乎资格权、权和生命权,现代文明国家均选择侦查、起诉、审判三个主体相互制约的体制。我国实行公、检、法相互制约、相互配合的原则,就是对刑事诉讼领域制约的体制设计。但在犯罪刑事司法上,职务犯罪侦查权与审查起诉权同属检察机关,出现侦查与起诉同体格局。这种同体监督在一定程度上造成了司法反腐公信力的隐性流失,与异体监督在效果上也存在极大差异。

  五是执纪执法边界不清,存在以纪代法现象。案件的侦查机构是检察机关,但检察机关借助党纪“”措施调查取证,以纪检身份进行初查长期以来成为常态。这不仅造成了案件调查的权责不对称,而且淡化了执纪与执法两种截然不同的职责属性,并规避法律诟病。据统计,新刑事诉讼法实施后,职务犯罪案件起诉、审判中作非法排除的有68%是“”获取的。

  健全国家监察组织架构,将监察部、国家预防局、反贪污贿赂总局共同组建为统一的国家监督机构——国家监察委员会。明确中央纪委领导国家监察机构的工作,明确一名中央纪委副担任国家监察委员会主要负责人。省地(市)县参照中央体制格局设置相应机构,国家监察委员会领导地方各级监察委员会工作。按照机构设置科学、人员配备合理、装备手段先进的要求构建反国家监察体系,需要在《》中明确国家监察委员会的法律地位,并制定《国家监察委员会组织法》《反贪污贿赂法》,以明确国家监察机构的组织体系和职权配置。在此过程中,必须以下原则。

  一是党的领导和纪委协调的原则。国家监察体系设计要体现党的绝对领导,从组织体制上确保国家监察职能在纪委监督框架下开展。、及地方党委、纪委,在国家及地方各级监察委员会设立党组、纪检组,充分发挥党在各级监察机构中的核心和监督作用;国家监察委员会要依据中央纪委全会的工作部署,统筹各级监察委员会工作;各级监察委员会接受党的,模范遵守党规,在突出反腐执法性、统一性和权威性的过程中,保障党的反方针、政策落实到治理的各个环节。

  二是人体地位和监督的原则。在我国,人民的主体地位是通过人民代表大会制度实现的。因而,整合组建国家监察机构,应该由修改有关条款和制定修改相关法律,体现职权、权责相适应、用权受监督的,接受全国及其常委会的立法监督和工作监督。

  三要依权和依法控权原则。组建国家反机构体制必须做到既有利于强化对的监督,实现对国家公务人员的全覆盖,又有利于国家反机构的自身监督和外部监督,包括监督、司法监督、社会监督等。比如监察机关查处犯罪案件,就需移送检察院审查起诉;对违法案件的非刑事处罚,当事人可向法院,由法院依法裁判。

  四要、高效、权威原则。性是指反机构能行使职权,不受外部压力和不当干预。高效性是指能及时查办案件,做到办案质量高、执法效果好,追求法律效果与效果和社会效果的有机统一。权威性是指反机构能够得到最高领导层的推动,要突出党的领导权威、国家法律的权威。要健全国家监察组织架构,使其成为巩固党的执政基础、强化人民监督、国家安全上下贯通的战略支点。

  (本文系国家社科基金重大项目“健全反领导体制和工作机制研究”(14ZDA015)阶段性)

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